Analyse Lars Schwarz ca. 11 Min. Lesezeit
Wie schnell plant Oldenburg? 664 Bebauungsplanverfahren als Tacho der Verwaltung
Eine Auswertung von fast sechs Jahrzehnten Bauleitplanung zeigt: Oldenburg konnte Verfahren über lange Zeit erstaunlich zügig abschließen. Seit einigen Jahren gerät das System jedoch sichtbar aus dem Gleichgewicht.
Wie lange dauert ein Bauantrag heute im Vergleich zu 2015? Wie lange eine Gewerbeanmeldung, ein Wohngeldbescheid oder eine verkehrsrechtliche Anordnung? Werden diese Leistungen schneller, langsamer oder einfach nur anders bearbeitet?
Von außen lässt sich das kaum beantworten. Eine Evaluation ohne öffentlich zugängliche Messwerte bleibt am Ende vor allem eine Sammlung von Eindrücken.
Es gibt allerdings einen Verwaltungsprozess, bei dem die Stadt Oldenburg über Jahrzehnte hinweg erstaunlich viele Zeitstempel veröffentlicht hat: das Bebauungsplanverfahren.
Also habe ich diese Daten ausgewertet.
664 Verfahren und eine ungewöhnlich gute Datenbasis
Im GeoPortal der Stadt sind derzeit 664 rechtsverbindliche Bebauungsplanverfahren erfasst. Hinzu kommen 75 Verfahren, die weiterhin als „in Aufstellung" geführt werden.
Dabei ist eine begriffliche Unterscheidung wichtig: Die 664 Datensätze entsprechen nicht 664 vollkommen unterschiedlichen Baugebieten. Änderungen, Teilpläne und vorhabenbezogene Bebauungspläne zählen jeweils als eigene Verfahren. Ein ursprünglicher Bebauungsplan kann deshalb zusammen mit mehreren späteren Änderungen mehrfach in der Statistik vorkommen.
Für mehr als 580 rechtsverbindliche Verfahren lässt sich aus den vorhandenen Daten eine plausible Gesamtdauer berechnen: vom frühesten dokumentierten Aufstellungsbeschluss bis zum Eintritt der Rechtskraft.
Nicht jeder Datensatz ist vollständig. Bei älteren Plänen fehlen teilweise Aufstellungsdaten, und einige wenige Datumsfolgen sind offensichtlich unplausibel. Das ist kein Grund, die Daten unbrauchbar zu nennen. Es ist ein Grund, die jeweilige Fallzahl offenzulegen und fehlerhafte Werte nicht stillschweigend mitzurechnen.
Bevor es kritisch wird, deshalb ausdrücklich ein Lob: Die Stadt stellt hier eine bemerkenswert umfangreiche historische Datengrundlage zur Verfügung. Alte Planverfahren, Beschlussdaten und digitale Dokumente sind über Jahrzehnte hinweg nachvollziehbar.
Das ist echte Transparenz und keine Selbstverständlichkeit.
Die erste Überraschung: Oldenburg konnte ziemlich schnell planen
Über alle auswertbaren Verfahren hinweg dauerte es vom Aufstellungsbeschluss bis zur Rechtskraft im Median rund 1,7 Jahre.
Der Median bedeutet: Die Hälfte der Verfahren war schneller abgeschlossen, die andere Hälfte dauerte länger. Einzelne jahrzehntelang ruhende und später wieder aufgenommene Verfahren verzerren diesen Wert deshalb deutlich weniger als ein einfacher Durchschnitt.
Besonders schnell waren die 2000er- und 2010er-Jahre. In den 2000ern lag der Median bei 1,2 Jahren, in den 2010ern bei ungefähr 1,3 bis 1,4 Jahren. Bei den seit 2020 begonnenen und bereits abgeschlossenen Verfahren liegt er dagegen bei 2,8 Jahren.
Diese 2,8 Jahre sind allerdings noch nicht der endgültige Wert des laufenden Jahrzehnts. In der Statistik können bislang nur die Verfahren erscheinen, die bereits fertig geworden sind. Die langsamen Verfahren derselben Generation laufen noch. Der aktuelle Median ist deshalb eher eine Untergrenze als eine abschließende Bilanz.
Trotzdem ist der historische Befund wichtig:
Oldenburg war nicht schon immer langsam.
Die Daten zeigen kein jahrzehntelang stetig schlechter werdendes System. Sie zeigen eine Verwaltung, die auch unter moderneren rechtlichen Anforderungen noch bis in die 2010er-Jahre hinein viele Planverfahren vergleichsweise zügig abschließen konnte.
Die interessante Frage lautet deshalb nicht: Warum dauern Bebauungspläne grundsätzlich lange?
Sie lautet:
Was hat sich in den vergangenen Jahren verändert?
Seit einigen Jahren gerät das System aus dem Gleichgewicht
Die Dauer einzelner abgeschlossener Verfahren erzählt nur einen Teil der Geschichte.
Mindestens ebenso wichtig ist der Durchsatz: Wie viele neue Verfahren werden begonnen – und wie viele werden rechtskräftig abgeschlossen?
Zwischen 2010 und 2015 wurden insgesamt 57 Verfahren rechtskräftig, durchschnittlich 9,5 pro Jahr.
Zwischen 2022 und 2025 waren es nur noch 16 Verfahren, also vier pro Jahr. Im Jahr 2024 wurden lediglich zwei Verfahren rechtskräftig. Gleichzeitig wurden weiterhin zahlreiche neue Verfahren eröffnet. Allein 2022 und 2023 kamen 35 neue Aufstellungsbeschlüsse hinzu.
Betrachtet man die zehn vollständigen Jahre von 2016 bis 2025, stehen 114 Aufstellungsbeschlüssen nur 58 rechtskräftige Abschlüsse gegenüber.
Diese beiden Zahlen darf man nicht einfach voneinander abziehen und das Ergebnis „Rückstau" nennen. Ein 2023 abgeschlossenes Verfahren kann schließlich schon viele Jahre zuvor begonnen worden sein.
75 Bebauungsplanverfahren werden derzeit als laufend geführt.
Auch für frühere Jahre lässt sich aus den heute noch vorhandenen Daten ein Mindestbestand rekonstruieren. Danach waren Ende 2015 mindestens 18 Verfahren offen. Ende 2019 waren es 35, Ende 2023 bereits 73. Heute sind es 75.
Diese historische Rekonstruktion ist vorsichtig zu lesen. Aufgegebene oder entfernte Verfahren kann sie nicht nachträglich sichtbar machen. Der tatsächliche Bestand früherer Jahre könnte also höher gewesen sein.
Aber selbst als Mindestwert zeigt die Kurve eine deutliche Entwicklung:
Seit 2019 hat sich der rekonstruierbare offene Bestand mehr als verdoppelt.
Was 75 laufende Verfahren praktisch bedeuten
Die 75 Verfahren sind nicht zwangsläufig 75 Projekte, an denen aktuell täglich gearbeitet wird.
Einige können politisch zurückgestellt sein. Andere warten möglicherweise auf Gutachten, Grundstückseigentümer, Investoren, Fachbehörden oder neue Planungsziele. Wieder andere könnten faktisch beendet sein, ohne dass der Aufstellungsbeschluss aufgehoben wurde.
Gerade diese Unterscheidung fehlt in den veröffentlichten Daten.
Trotzdem lässt sich die Größenordnung veranschaulichen: Bei der Abschlussrate der Jahre 2022 bis 2025 von durchschnittlich vier Verfahren pro Jahr würde es rechnerisch fast 19 Jahre dauern, allein die heute geführten 75 Verfahren abzuschließen – selbst wenn ab morgen kein einziges neues hinzukäme.
Das bedeutet nicht, dass ein heute begonnenes Verfahren automatisch 19 Jahre dauern wird. Es beschreibt keine individuelle Wartezeit, sondern die Belastung des Gesamtsystems.
Auch das Alter der laufenden Verfahren ist auffällig.
Der Median liegt bei rund 4,3 Jahren. Die Hälfte der offenen Verfahren läuft somit bereits länger als vier Jahre.
29 laufende Verfahren sind sogar älter, als mindestens 90 Prozent der historisch abgeschlossenen Verfahren bis zum Satzungsbeschluss benötigten. Das ist keine gesetzliche Frist und deshalb auch keine formale „Überfälligkeit". Es ist aber ein belastbarer Vergleich mit der eigenen Oldenburger Planungsgeschichte.
Anders formuliert:
Fast 40 Prozent der laufenden Verfahren haben bereits ein Alter erreicht, das historisch ausgesprochen ungewöhnlich war.
Die zusätzliche Zeit entsteht vor dem Satzungsbeschluss
Ein Bebauungsplanverfahren lässt sich grob in zwei Abschnitte teilen.
Zunächst läuft die eigentliche Planungs- und Abwägungsphase: vom Aufstellungsbeschluss über Entwürfe, Gutachten, Beteiligungen und Änderungen bis zum Satzungsbeschluss.
Danach folgt die Schlussphase bis zur Bekanntmachung und damit zur Rechtskraft.
In den 2010er-Jahren dauerte die erste Phase im Median ungefähr ein Jahr. Bei den seit 2020 begonnenen und bereits bis zum Satzungsbeschluss gelangten Verfahren sind es 2,5 Jahre.
Die anschließende Phase zwischen Satzungsbeschluss und Rechtskraft liegt dagegen weiterhin nur bei wenigen Monaten.
Damit lässt sich der Ort der Verlangsamung recht klar bestimmen:
Die zusätzliche Zeit entsteht vor dem Satzungsbeschluss und nicht bei der abschließenden Bekanntmachung.
Mehr beweisen die Daten allein allerdings nicht.
Sie zeigen nicht, ob der Grund bei unbesetzten Stellen im Fachdienst Stadtplanung liegt, bei fehlenden Kapazitäten externer Büros, umfangreicheren Gutachten, wechselnden politischen Anforderungen, Grundstücksfragen, Einwendungen, Vorhabenträgern oder anderen beteiligten Behörden.
Die Daten zeigen, in welchem Abschnitt Zeit verloren geht.
Sie zeigen noch nicht, warum.
Sind die heutigen Verfahren einfach größer und komplizierter?
Eine naheliegende Erklärung lautet: Die Verfahren seien heute umfangreicher und komplexer als früher.
Die erste Auswertung schien zunächst das Gegenteil zu zeigen. Unter den seit 2020 begonnenen und bereits abgeschlossenen Verfahren lag die mediane Planfläche bei nur einem Hektar. Fast die Hälfte dieser abgeschlossenen Verfahren lief außerdem nach den vereinfachten oder beschleunigten Regelungen der §§ 13 oder 13a Baugesetzbuch.
Diese Teilmenge vermittelt jedoch ein unvollständiges Bild.
Nimmt man nicht nur die bereits fertigen, sondern alle seit 2020 begonnenen Verfahren in den Blick, liegt die mediane Fläche bei 3,6 Hektar. In den 2010er-Jahren waren es 2,4 Hektar. Nur 21 Prozent der seit 2020 begonnenen Verfahren sind als Verfahren nach § 13 oder § 13a gekennzeichnet.
Der Unterschied zwischen beiden Datensätzen ist selbst ein interessanter Befund:
Von den seit 2020 begonnenen Verfahren sind bislang vor allem die kleineren und häufiger vereinfachten rechtskräftig geworden. Größere und reguläre Verfahren befinden sich überproportional noch im offenen Bestand.
Komplexität lässt sich als Teil der Erklärung deshalb nicht ausschließen.
Allerdings löst sie das Problem auch nicht vollständig auf. Denn selbst die bereits abgeschlossenen, vergleichsweise kleinen und häufiger vereinfachten Verfahren des laufenden Jahrzehnts benötigen im Median 2,8 Jahre. Die vermeintlich leichteren Fälle werden also ebenfalls langsamer abgeschlossen als vergleichbare Verfahren früherer Jahre.
Die ehrliche Schlussfolgerung lautet daher:
Die aktuellen Verfahren unterscheiden sich in ihrer Zusammensetzung von früheren Kohorten. Aber auch innerhalb der bislang erfolgreich abgeschlossenen, eher günstigen Auswahl ist eine Verlangsamung sichtbar.
Der offene Bestand verteilt sich über die ganze Stadt
Die laufenden Verfahren konzentrieren sich nicht auf einen einzigen Stadtteil und auch nicht auf ein einzelnes Großprojekt.
In 22 benannten Oldenburger Stadtteilen wird mindestens ein laufendes Verfahren geführt. Hinzu kommt ein Verfahren ohne eindeutige Stadtteilzuordnung.
Die höchsten Werte erreichen Nadorst und Kreyenbrück mit jeweils sieben laufenden Verfahren. Es folgen Bümmerstede mit sechs sowie Alexandersfeld, Ofenerdiek und Ohmstede mit jeweils fünf.
Das beweist für sich genommen noch kein strukturelles Verwaltungsproblem.
Es zeigt aber, dass sich der offene Bestand nicht allein mit einem Fliegerhorst, einem Stadion, einem neuen Wohngebiet oder einem anderen besonders schwierigen Einzelprojekt erklären lässt.
Ein Schutzprogramm von 2016 – überwiegend noch immer offen
Besonders auffällig ist ein Vorgang aus dem Jahr 2016.
Am 15. September beschloss der Ausschuss für Stadtplanung und Bauen unter dem öffentlichen Tagesordnungspunkt 10, gleichzeitig 29 Änderungsverfahren für ältere Bebauungspläne einzuleiten. Die gemeinsame Vorlage trug die Nummer 16/0560.
Der Anlass war konkret.
In verschiedenen Wohngebieten entstanden oder drohten Neubauten, die zwar die formalen Festsetzungen älterer Bebauungspläne einhielten, im Verhältnis zur tatsächlich gewachsenen Nachbarschaft aber als überdimensioniert und unmaßstäblich angesehen wurden.
Ein typischer Fall: Ein alter Bebauungsplan erlaubt zwei Vollgeschosse. Tatsächlich hat sich über Jahrzehnte ein Gebiet mit eingeschossigen Einfamilienhäusern entwickelt. Auf Grundlage des weiterhin geltenden Plans kann dort dennoch ein deutlich höheres Mehrfamilienhaus zulässig sein.
Ursprünglich wollte die Stadt bei einem konkreten Bauantrag anlassbezogen reagieren und dann ein Änderungsverfahren einleiten. Bei bestimmten Mitteilungsverfahren nach der Niedersächsischen Bauordnung war die dafür verfügbare Zeit nach Einschätzung der Verwaltung jedoch zu kurz.
Deshalb sollten die 29 Pläne vorsorglich ergänzt werden – insbesondere durch eine Begrenzung der Zahl der Wohneinheiten sowie durch Trauf-, First- oder Gebäudehöhen. Ziel war ausdrücklich die Erhaltung des Charakters der vorhandenen Siedlungsstrukturen.
Der aktuelle Status dieses Schutzprogramms ist bemerkenswert:
- 23 der 29 Verfahren werden heute als laufend geführt.
- Drei sind rechtsverbindlich geworden.
- Drei konnten weder im Layer der laufenden noch in dem der rechtsverbindlichen Verfahren eindeutig gefunden werden.
Bei 18 der laufenden Verfahren ist weiterhin der 15. September 2016 als Aufstellungsdatum hinterlegt. Ein weiteres trägt den 26. September 2016.
Fünf Verfahren aus dem damaligen Paket weisen dagegen deutlich spätere Aufstellungsdaten auf: von 2022 bis 2024. Das kann auf erneute Aufstellungsbeschlüsse, geänderte Planungsziele oder schlicht auf die Art der Datenpflege zurückgehen. Aus den Geodaten allein lässt sich das nicht entscheiden.
Deshalb wäre die pauschale Aussage falsch, alle 23 Verfahren würden seit 2016 ununterbrochen bearbeitet.
Richtig ist aber:
Fast zehn Jahre nach dem politischen Beschluss werden 23 von 29 Verfahren dieses stadtweiten Schutzprogramms noch immer als laufend geführt.
Das entspricht rund 79 Prozent.
Gerade bei diesem Paket ist die fehlende Statusinformation besonders problematisch. Die Stadt hatte ein konkretes städtebauliches Risiko erkannt, eine gemeinsame Lösung beschlossen und den Schutz gewachsener Wohngebiete zum Ziel erklärt.
Heute bleibt öffentlich offen:
Werden die Verfahren aktiv bearbeitet? Wurden einzelne Planungsziele später verändert? Ruhen die Verfahren? Sind sie personell zurückgestellt?
Eine einfache Ampel (aktiv, wartend, ruhend, beendet) würde bereits erheblich mehr Klarheit schaffen.
Was diese Zahlen können – und was nicht
Diese Auswertung ist keine vollständige Leistungsmessung der Oldenburger Verwaltung.
Bebauungspläne sind ein einzelner Verwaltungsprozess. An ihm wirken nicht nur Beschäftigte des Fachdienstes Stadtplanung mit, sondern auch Politik, Vorhabenträger, Grundstückseigentümer, externe Gutachter, Behörden, Verbände und Öffentlichkeit.
Manche Verzögerung ist vermeidbar. Andere ist das notwendige Ergebnis sorgfältiger Prüfung, rechtlicher Anforderungen und demokratischer Abwägung.
Auch die Daten selbst haben Grenzen.
Änderungsverfahren zählen als eigene Verfahren. Historisch aufgegebene und inzwischen aus den aktuellen Layern verschwundene Planungen bleiben unsichtbar. Sehr lange Dauern können ruhende und später reaktivierte Verfahren enthalten und bedeuten nicht zwangsläufig eine durchgehende Bearbeitung. Fehler oder nachträgliche Korrekturen in der städtischen Datenpflege wirken sich unmittelbar auf die Auswertung aus.
Vor allem die Zahlen des laufenden Jahrzehnts müssen vorsichtig gelesen werden. In der Statistik der abgeschlossenen Verfahren erscheinen zwangsläufig zuerst die schnelleren Fälle. Die langsameren bleiben zunächst im offenen Bestand.
Die Daten können deshalb keine Schuldigen benennen.
Sie können aber eine Entwicklung sichtbar machen:
Oldenburg hat über Jahrzehnte gezeigt, dass Bebauungsplanverfahren in vergleichsweise kurzer Zeit abgeschlossen werden können. Seit einigen Jahren liegt die Zahl der jährlichen Abschlüsse deutlich unter dem früheren Niveau. Der offene Bestand ist gewachsen. Viele laufende Verfahren haben ein historisch ungewöhnliches Alter erreicht. Und die zusätzliche Zeit entsteht vor dem Satzungsbeschluss.
Das ist kein Beweis für eine einzelne Ursache.
Aber es ist deutlich mehr als ein Bauchgefühl.
Zurück zur Podiumsfrage
Braucht die Oldenburger Verwaltung eine Evaluation?
Nach dieser Auswertung würde ich die Antwort anders formulieren:
Die Verwaltung braucht zuerst Messbarkeit.
Ein einziger Verwaltungsprozess ließ sich von außen über Jahrzehnte hinweg untersuchen. Schon dieser eine Prozess zeigt eine klare Veränderung: weniger Abschlüsse, einen wachsenden offenen Bestand und deutlich ältere laufende Verfahren.
Was würden wir sehen, wenn auch die Bearbeitungszeiten von Bauanträgen, Wohngeld, Gewerbeanmeldungen, Einbürgerungen oder verkehrsrechtlichen Anordnungen regelmäßig veröffentlicht würden?
An die Kandidatinnen und Kandidaten für das Oberbürgermeisteramt ergeben sich deshalb drei konkretere Fragen:
- Wie erklären Sie, dass Oldenburg zwischen 2022 und 2025 weniger als halb so viele Bebauungsplanverfahren pro Jahr rechtskräftig abgeschlossen hat wie zwischen 2010 und 2015 – und welchen messbaren Zielwert wollen Sie bis 2028 erreichen?
- Welche der derzeit 75 als laufend geführten Verfahren werden aktiv bearbeitet, welche warten, welche ruhen und bei welchen bestehen die ursprünglichen Planungsziele nicht mehr?
- Werden Sie Bearbeitungszeiten, offene Bestände und unbesetzte Stellen bei den wichtigsten Verwaltungsleistungen regelmäßig und maschinenlesbar veröffentlichen?
Auch der Status der 29 im Jahr 2016 beschlossenen Änderungsverfahren verdient eine konkrete Antwort.
Denn Transparenz bedeutet nicht nur, Beschlüsse und Planzeichnungen ins Internet zu stellen.
Transparenz bedeutet auch, erkennen zu können, was aus einem Beschluss geworden ist.